. - Слово это
заимствовано из Англии, где в
старину канцлер казначейства приносил ежегодно в парламент мешок с
деньгами и произносил речь, которая собственно и называлась старинным
норманским словом "Budget" (т. е. кожаный мешок). В России многие
отождествляют бюджет с государственной росписью, но понятие его гораздо
шире. Бюджет в собственном смысле вовсе не есть роспись доходов и
расходов государства и, наоборот, роспись вовсе не есть бюджет. Под
бюджетом, с государственной точки зрения, разумеется общий финансовый
закон, на котором эта роспись основывается; во Франции он так и
называется loi de finances, да и у нас, в Poccии, он имеет значение
закона, как основа для общегосударственной росписи, утверждаемой
верховной властью, в отличие от смет отдельных ведомств.
Лоренц Штейн, Гнейст, П. Леруа-Болье, Pay, Вагнер и др. авторитеты
финансовой науки разумеют под бюджетом законопроект, определяющий
государственную смету и утверждаемый законодательной властью при участии
народных представителей. Благодаря такой санкции, Б. получает значение
закона, направляющего дальнейший ход государственного хозяйства. У
Лоренца Штейна Б. представляет собою основной элемент
государственно-хозяйственного законодательства (Staatswirthschaftliche
Gesetzgebung). Он приходит к тому выводу, что Б. есть вместе с тем
процесс, путем которого государство выясняет свои задачи, проверяет свои
наличные силы для осуществления последних и устанавливает объективное
отношение между теми и другими, при чем каждый отдельный момент в
составлении и утверждении Б. имеет свое содержание и свои формы. Другой
корифей финансовой науки - Pay, также настаивает на необходимости строго
различать Б., как финансовый закон (Finanzgesetz), от росписи., Б.
является ближайшим критерием для суждения как о положении
государственного хозяйства, так и о способе и характере финансового
управления. Выводы финансовой науки сводятся к тому, что государственное
хозяйство есть живой внутренний процесс государственной жизни,
выполняющий свое назначение в определенные промежутки времени, при чем
функции его устанавливаются путем бюджетного закона, с помощью которого
осуществляется главная задача - фактическое сопоставление потребностей
государственного организма и средств для их удовлетворения; утверждение
и признание этих потребностей в известном размере совершается в форме
бюджетного закона, согласно с общими принципами действующего
государственного права; самое же наблюдение за выполнением этого закона
относится уже к области финансовой администрации и государственного
контроля. Таким образом Б. отражает в себе, как в фокусе, все отдельные,
частные финансовые законоположения, на которых основаны отдельные статьи
росписи, и, в свою очередь, дает основание не только для новых кредитов,
но и для новых финансовых законов, вносящих изменения в систему
государственного хозяйства Кроме научных оснований, для ознакомления с
существом Б. необходимо выяснить его финансовые нормы, законодательное
значение, порядок его составления и характерные особенности в главных
государствах. При изучении же государственной сметы, служащей не более
как только практическим применением бюджетного закона, достаточно
ознакомиться с ее составными частями, с перечнем отдельных статей, с
изменениями цифр, с результатами выполнения ее отдельными ведомствами,
что уже относится к области финансовой техники и административных
распоряжений.
В обыкновенную государственную смету входят те элементы
государственного хозяйства, которые представляются абсолютно
необходимыми для непрерывной деятельности правительства при нормально
рутинных условиях. Что же касается Б., то, по утверждении его, он
становится основою для более обширного приложения правительственной
заботливости, т. е. для финансовых норм, выходящих за пределы обычных
сметных назначений; так, путем бюджетного закона установляются новые
займы, вводятся новые налоги, повышаются, уменьшаются и отменяются
старые, утверждаются кредиты на многомиллионные общегосударственные
сооружения, на новые учреждения, на реформы прежних учрежд. и на другие
назревшие потребности постепенно усложняющегося государственного строя.
Кроме того, широкое юридическое значение Б. заключается в том, что он
дает постоянные нормы для классификации государственных доходов и
расходов. Входящие в состав его нормальные статьи, представляющие собою
постоянные величины, повторяющиеся из года в год (напр. содержание
двора, штатные оклады и т. п. ), впредь до изменения их законодательным
путем, составляют его твердую, так сказать, консолидированную часть.
Другая часть Б. ежегодно изменяется на основании вероятности, по
среднему расчету прежних лет, а также в силу новых государственных
потребностей, вызывающих новые сборы, чрезвычайные расходы,
дополнительные кредиты, сверхсметные ассигнования и т. п.; она-то и
составляет главное содержание бюджетного закона. Соотношение между этими
двумя отделами Б. определяется в каждом государстве различно, сообразно
с условиями его финансового хозяйства. Обсуждению законодательных сфер
подлежит почти исключительно вторая часть, первая же почти всегда
принимается как готовое, как существующий факт. В среде некоторых ученых
и практиков-финансистов существует убеждение, что такой двойственности в
Б. быть не должно, что всякие ежегодные изменения следует устранить,
установить все расходные статьи, в определенных цифрах, на целый ряд лет
( т. наз. нормальный Б.); но это оказалось утопией.Опыты введения таких
максимальных неизменных ассигновок делались в разных государствах, а в
России в период с 1878 г.по 1880 г. для смет военного и морского
ведомств; но все эти "нормальные Б. " оказывались невыполнимыми уже в
силу нарождения новых настоятельных нужд, удовлетворить которые нельзя
было без дополнительных кредитов.Оказалось, что нельзя живой организм
государственного хозяйства приводить к одному знаменателю,к неизменным
безжизненным нормам.
По внутренней форме различают Б.: 1)валовой (брутто-бюджет), в
котором приводятся отдельно полные цифры государственных доходов и
полные цифры издержек по их взиманию; 2) чистый (нетто- бюджет), где
поступления показаны за вычетом расходов взимания. С точки зрения
финансовой науки предпочитается первая форма, т. е. брутто-бюджет, при
котором всего яснее представлена степень производительности каждой
отрасли государственного хозяйства и полнее развертывается общая его
картина, что так важно для соображений министра финансов и для
законодательной власти.
Самый порядок составлена бюджета выражается, во всех цивилизованных
государствах, в том, что все отдельные ведомства, выработав свои частные
сметы, представляют их министерству финансов, где составляется уже
общегосударственный бюджет, который, с приложением объясни тельных
записок и других материалов, вносится заблаговременно, как всякий другой
законопроект, на рассмотрение высшего законодательного учреждения:
государственного совета в России и палат в конституционных государствах,
при чем при поступлении в последние обыкновенно передается, для
предварительного анализа, в специальные финансовые комиссии; затем - с
заключениями этих комиссий бюджет представляется на рассмотрение палат
и, по одобрении с их стороны, поступает на окончательное утверждение
главы государства, а по утверждении обнародывается, как всякий другой
закон, после чего всем отдельным ведомствам, на основании его,
открываются подлежащие кредиты на предстоящий финансовый год.
Бюджет на предстоящий финансовый период рассматривается обыкновенно в
одно время с отчетом по исполнению государственной сметы за истекший
финансовый год; в государствах с представительным правлением подобный
законодательный контроль служит главным основанием так называемого
абсолюториума, состоящего в том, что палаты признают действия министров
правильными и снимают с них ответственность за истекший период.
Бюджет в его настоящем виде выработался недавно; прежде, вместо
бюджета, представлялись простые отчеты и счета, при том неполные, по
главным рубрикам финансового хозяйства. С образованием ответственного
правительства в некоторых государствах появились более систематические
отчеты, но все это еще не имело характера бюджета. Самый близтй к нему
по характеру, это - . известный отчет, составленный Неккером в 1781 г. и
представленный королю Людовику XVI (compte rendu au roi); отчет этот
принято считать за первый систематический бруттобюджет. Но только в
нынешнем столетии выработался правовой порядок составления бюджета, как
общего государственно - хозяйственного закона. Порядок обсуждения
бюджета в настоящее время в главных государствах таков. В Англии, пред
обсуждением в парламенте, бюджет рассматривается в двух парламентских
комиссиях: расходы - в committee of supplies, доходы - в committee of
ways and means; после того он вносится, с объяснениями министра
финансов, на одобрение (Appropriation Act) палат; всякое перенесение из
излишков одного счета на расходы по другой статье (Revirement)
запрещается; такие статьи, как содержание королевы, пенсии, жалованье
судьям и т. п., составляющие консолидированную часть бюджета, вовсе не
обсуждаются. Более всего работы и изменений вызывает подоходный налог
(in cometax).
Во Франции бюджет обсуждается весь по главным статьям (с 1869 г. -
481 глава); дополнительные кредиты и чрезвычайные рас ходы (credits
supplementaires, complementaires et extraordinaires) утверждаются
непосредственно палатами, а во время парламентских вакаций - декретами
государственного совета по предварительном одобрении в совета министров,
с тем, что по открытии палат им заявляется об этих кредитах с
объяснением мотивов назначения. В Пруссии, в общих чертах, тот же
порядок, введенный с 1849 г., а именно: сметы отдельных министерств
(Ministerialetats), представление их министру финансов (Vorlage an den
Finanzminister), составление госуд. сметы (Bildung des Voranschlags),
представление в палату (Vorlage an die Abgeordneten), рассмотрение в
комиссиях, одобрение палаты (Веschluss), санкция главы государства
(landesherliche Sanction) и обнародование (Publication des Budgets als
Staatsvirthschaftsgesetz). Во время парламентских вакаций сверхсметные
кредиты разрешаются советом министров, палатам же, согласно закону 1872
г., сообщается об этом в течение следующего года уже после отпуска
кредитов.
В Италии, Австрии в Соед. Штатах тот же порядок, с небольшими
изменениями. В Австрии новая система введена с 1866 г., при чем
составляются два самостоятельных бюджета для Австрии и для Венгрии.
В России до 1862 г. не было систематического, планомерного бюджета;
государственная смета представляла механическое соединение смет
отдельных ведомств; при ней не было данных, достаточных для проверки, да
и вообще не было единого законченного плана финансового хозяйства:
многие доходы получались и многие расходы производились отдельными
ведомствами самостоятельно, без ведома министерства финансов, так что
нельзя было построить никакого общего вывода о направлении
государственного хозяйства в ближайшем будущем. С 1862 г. стали
составляться правильные бюджеты, главным образом благодаря упорядочению
государственной отчетности при Татаринове (см. в т. I, ч. II, Свода
Законов, прилож. к ст. 221 - "Правила о составлении, рассмотрении,
утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет
министерств и главных управлений"). В настоящую свою форму русский
бюджет вылился с 1873 г.; в нем показываются валовые суммы доходов и
расходов, при чем нельзя выделить издержки взимания и определить чистые
поступления. Финансовая смета каждого министерства и главного управления
составляется на основании "расписаний доходов и расходов", доставляемых
подчиненными ведомствами по каждой губернии отдельно. Смета эта состоит
из: а) перечня доходов и расходов, b) подробной сметы доходов и
расходов, с) приложений и d) объяснительной записки. Против каждой
статьи излагаются объяснения или данные, оправдывающие испрашиваемое
назначение, как то: законы, Высочайшие повеления и штаты, на основании
коих поступают доходы и назначаются расходы. Сверхсметные кредиты,
испрашиваемые по предметам, уже занесенным в финансовые сметы, именуются
дополнительными, а по расходам, в смете непредвиденным, -
экстраординарными. Доходы и расходы земств, городов, сословий и
благотворительных учреждений в смету не вносятся; но о тех специальных
средствах, которые расходуются под контролем правительства, делаются
особые приложения; если же средства эти идут на потребности, однородные
с внесенными в министерские сметы, то их переносят в смету доходов под
наименованием "пособий государственному казначейству". Составленные
таким образом сметы рассматриваются сперва в советах министерств и
главных управлений; затем препровождаются, в печатных экземплярах,
министру финансов и в государственный контроль к назначенному для
каждого ведомства сроку (между 1 августа и 15 октября). Министерство
финансов проверяет эти сметы и составляет из них общую государственную
роспись, которую к 1 ноября и представляет в государственный совет, с
прибавлением, в случаях надобности, своих замечаний, а также соображений
о сокращении некоторых расходных смет, об изыскании новых источников
дохода, об усилении существующих, etc. С своей стороны, государственный
контроль проверяет представленные ему сметы и к 1 октября представляет
государственному совету особый отчет по исполнению финансовых смет за
истекший период. Как этот отчет, так и роспись подвергаются
предварительному обсуждению в департаменте государственной экономии,
который вносит и смету, и свое по ней заключение в общее собрание
государственного совета, откуда бюджет, не позже 15 декабря, поступает
на Высочайшее утверждение и, наконец, публикуется (с 1862 г. ) во
всеобщее сведение.
Воплощенный в бюджете финансовый закон действует в течение
определенного срока, при чем различают периоды: 1) бюджетный или
финансовый, и 2) счетный. Под первым разумеется то время, на какое Б.
утвержден, совпадающее обыкновенно с гражданским годом; в Англии же и
Пруссии считают его с 1 апреля по 31 марта следующего года. Счетный
период есть, так сказать, продолженный или отстроченный бюджетный; при
невозможности выполнить все сметные назначения к концу бюджетного
периода оказалось необходимым отстрочить действие бюджета на некоторое,
льготное, время сверх финансового года. Таких льготных месяцев дается во
Франции восемь, в Австрии три, в Бельгии десять, а в Пруссии даже
двенадцать; в России для окончательных расчетов, после 31 декабря,
оставляются еще четыре месяца, а для военного ведомства пять. По
истечении льготных сроков кредиты закрываются и на открывающиеся затем в
счет той же сметы расходы должны испрашиваться дополнительные
ассигнования; в России суммы, оставшиеся свободными ко дню заключения
сметы, возвращаются в распоряжение министерства финансов. По закрытии
кредитов следует последняя стадия заключение бюджета и свод итогов по
выполнению сметы; это служит для выяснения финансовых результатов
бюджетного года, т. е. закончился ли он при равновесии доходов и
расходов, или же с дефицитом, или, наконец, дал избыток доходов над
расходами. Эти выводы являются, в свою очередь, показателем успешности
хода всего государственного хозяйства.
Сочинения, специально трактующие о бюджете, общие: М. Алексеенко,
"Организация государственного хозяйства" (Харьков, 1870); В. П.
Безобразов, "Государственные доходы. Теоретические и практические
исследования" (Спб., 1868 - 72); R. Gneist, "Gesetz und Budget" (Берлин,
1879); Czornig, "Budget, Staatsrechnung und Controle"; Hock,
"Grundlinien der Kameralpraxis" (Тюбинген, 1819); Laband, "Budget"; M.
d'Audiffret, "Examen des revenus publics", (Пар.,
1839); Desmousseaux de
Givre, "Etudes sur le budget"; "Correspondence relative to the budgets
of various countries" (изд. Cobden'club, 1877);
H. Вессель, "Нормальный
государственный бюджет" (ст. в "Русском Вестнике" 1885 г., ь 1); А.
Головачев, "Десять лет реформ" (Спб., 1872, стр. 88 - 146); "О бюджете и
единстве кассы" (ст. в "Морск. Сборн. " 1859, ь 6 и 12).
О русском бюджете: А. Заблоцкий-Десятовский, "Обозрение государств.
доходов России" (Спб., 1868); "Отчеты по исполнению государственной
росписи" (на нем. яз. - "Amtliche Jahresberichte uber das russische
Budget und seine Durchfuhrung"); "Правила о поступлении государственных
доходов и о производстве государственных расходов" (Спб., 1863).
О бюджетах других государств: Англия.
Noble, "Fiscal legislation 1842
- 65" (Лондон, 1867); "Parliament papers.
Finance accounts" (ежег. ).
Германия. А. Заблоцкий-Десятовский, "Финансовое управление и финансы
Пруссии" (2 ч., Спб., 1871). Франция. Неккер, "Об управлении
государственных доходов Французского королевства" (перев. с франц. Спб.,
1786); В. Гольцев, "Государственное хозяйство во Франции XVII века"
(Москва, 1878); И. Задерштедт, "Бюджет Франции" (Казань, 1884); v. Hock,
"Die Finanzverwaltung Frankreichs" (Штутгарт, 1857); M.
d'Audiffret,
"Systeme financier de la France" (Париж, 1870);
Merlin, "Progression
comparee des budgets de l'etat sous le second empire" Шариж,
1869);
Horn, "Bilan de l'empire" (Париж, 1869); "Budget
General de l'Exercice"
(ежег. ); "Comptes generaux de l'Administration des
Finances" (Пap.,
1888, ежег. ); Lucay, "La Legislation du budget de
1789 a 1852" (ст. в
"Journal des Economistes", 1862, livraisons de janvier et de mai).
Австрия. A. Dessary, "Grundzuge der osterreichischen
Finanzgesetzkunde"
(Вена, 1856); Czornig, "Das osterr. Budget"; A.
Wagner, "Ordnung des
osterr. Staatshaushalts" (Вена, 1863); Beer,
"Der Staatshaushalt
Oesterreich-Ungarns seit 1868" (Прага, 1881).
Бельгия. "Budgets des
recettes et des depenses" (офф., ежег.
). Италия. Morpurgo, "La Finanza
italiana dalla fondazione del Regno fino a questi giorni" (Рим,
1874);
"Stati di Previsione dell'Entrata e della Spesa, e Conti generali
Consuntivi, pubblicazioni annuali del Ministero delle Finanze" (ежег.
);
"Annuario del Ministero delle Finanze".
А. С-н.
